Реформы власти Казахстана и России: что общего и каковы различия.
Прошедший в Казахстане транзит власти и начало конституционной реформы в России привлекли значительное внимание политологического и юридического сообщества. Среди прочего, звучат оценки, что Москва использует успешный опыт Нур-Султана в проведении транзита власти. Так ли это?
СМЕНА ЭПОХ
Россия и Казахстан подошли к историческому этапу, когда руководители стран, решающую роль которых в становлении современной государственности и экономической стабилизации после разрухи 90-х годов сложно переоценить, должны покинуть свои посты.
Нурсултан Назарбаев, первый и бессменный лидер Казахстана, сделал это в минувшем году. Российский президент Владимир Путин, пребывающий у власти с 2000 года, в 2024 году должен определиться со своим участием в президентских выборах.
Бессменным главой государства Путин не был. После двух сроков президентства его сменил Дмитрий Медведев, после чего он вернулся на высший пост страны, с огромным отрывом выиграв президентскую гонку в 2012 и 2018 годах.
Если судить по внесенным Владимиром Путиным предложениям по изменению Конституции РФ, российского избирателя через 4 года ожидает новый претендент на пост президента. Формулировка проекта Основного закона стала жестче за счет исключения из статьи 81 слова «подряд».
То есть, если ранее глава государства мог занимать свою должность сколько угодно раз, сделав перерыв, теперь невозможно быть президентом более двух сроков в целом.
В Конституции РК сохранилось положение, не позволяющее занимать пост президента более двух раз подряд с исключением лишь для первого президента Казахстана. В России принятие такой нормы невозможно, поскольку Владимир Путин не является первым президентом России.
Хотя о транзите власти в России не объявлено, эта ситуация породила целый ряд предположений и прогнозов о механизмах передачи полномочий Путиным некоему «преемнику» с сохранением экс-президентом контроля над государством через перераспределение полномочий между ветвями власти и создании Государственного совета.
Видимо, именно включение Госсовета в проект новой Конституции РФ послужило аналогией для прогнозов о «казахстанском сценарии», где часть полномочий передана Совету Безопасности, возглавляемому Елбасы.
В частности, член национального совета общественного доверия при президенте Республики Казахстан, политолог Марат Шибутов отметил, что «у нас (в Казахстане) транзит продолжался в общей сложности 19 лет — пока готовили всю почву и так далее. Скорее всего, (Путина) спровоцировал казахстанский опыт. Во-вторых, прошлые выборы он выиграл даже без предвыборной программы. Ощущение такое, что следующие выборы будут другие. Как у нас – прибавились молодые избиратели и вся медийно-политическая машина к ним оказалась не готова. В России в прошлом году тоже было протестное голосование на выборах».
Подобные оценки давать несколько преждевременно, поскольку закон о Государственном совете РФ еще не принят, но сходства в идеях и принципах реформирования системы власти в Казахстане и России действительно есть.
Во-первых, в общей демократизации и децентрализации системы власти с перераспределением полномочий между президентом, парламентом и регионами.
Во-вторых, в стремлении к сохранению преемственности и непрерывности курса развития стран. Но подошли к этому оба государства по-разному.
МИФЫ О ДВОЕВЛАСТИИ
Начавшийся и осуществляемый в Казахстане транзит власти породил слово-паразит «двоевластие», которое сейчас пытаются перенести и на Россию.
На самом же деле Казахстану удалось пройти процесс передачи власти от Елбасы к Касым-Жомарту Токаеву даже без внесения изменений в Основной Закон страны.
Закон «О Совете безопасности Республики Казахстан» принят в 2018 году. В соответствии с его положениями СБ является конституционным органом, образуемым президентом Республики Казахстан. А закон «О Первом Президенте Республики Казахстан – Елбасы», согласно которому Нурсултану Назарбаеву предоставляется право возглавлять Совет безопасности, утвержден в 2000 году.
Сейчас же Совбезу указом президента РК передана лишь часть полномочий на согласование кандидатур некоторых должностных лиц страны. Согласование, а не назначение и утверждение, подчеркнем.
В России также действует Совет безопасности, но предложенные президентом РФ изменения не затрагивают Совбез, который остается совещательным органом при главе государства.
В то же время, повышается статус Государственного совета, аналога которому в РК не существует. На данный момент Госсовет России, сформированный указом президента РФ, является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
В отличие от Совбеза, Госсовет не принимает никаких решений и занимается обсуждением экономических и бюджетных вопросов с участием представителей центральных и региональных органов власти. В соответствии с реформами власти РФ этому органу предоставляется конституционный статус, а его полномочия и сфера деятельности должны быть отрегулированы соответствующим федеральным законом.
Не исключено, что полномочия Госсовета будут в значительной мере расширены. Тем не менее, он не может являться аналогом казахстанского Совбеза и служить средством влияния экс-президентов России на процесс государственного управления и обеспечения непрерывности государственной политики, в особенности, в сфере национальной безопасности и международной деятельности.
В Казахстане назначение министров обороны, иностранных и внутренних дел является исключительной прерогативой президента РК, и лишь обсуждается в Совете безопасности. В России, согласно принятым в первом чтении изменениям в Конституцию, глава государства назначает министров обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, чрезвычайных ситуаций после консультаций с Советом Федерации. То есть, полномочия в сфере обороны, безопасности и внешней политики в обеих странах принадлежат первым лицам.
Что же касается других высших должностных лиц, российская конституционная реформа передает значительную часть полномочий по формированию исполнительной власти Федеральному Собранию, в отличие от казахстанской системы согласования кандидатур в Совбезе.
Так, кандидатура внесенного президентом премьер-министра должна быть утверждена Государственной Думой, после чего нижняя палата парламента утверждает внесенные им кандидатуры федеральных министров, за исключением тех, по поводу которых президент проводит консультации с Совфедом.
Кроме того, верхней палате парламента предоставляются новые дополнительные полномочия по утверждению по представлению главы государства кандидатур на должности председателя, зампредседателя и судей Конституционного суда и Верховного суда, а также проведения консультаций при назначении президентом региональных прокуроров.
Повышение роли Конституционного Суда РФ приближает объем его полномочий к Конституционному Совету Казахстана. По новой Конституции РФ ему будет предоставлено право по представлению президента рассматривать соответствие Основному Закону принятых парламентом правовых актов, принятие которых приостанавливается.
Более того, в случае вынесения КС вердикта о конституционности вводимых законодательных изменений президент РФ обязан подписать закон.
Таким образом, говорить о возникновении двоевластия в обеих странах некорректно. Речь идет о перераспределении полномочий и повышении степени коллегиальности при принятии решений, которые достигаются различными методами, частично пересекающимися между собой в РФ и Казахстане.
«СШИВАНИЕ» СТРАНЫ
В отличие от Казахстана, являющегося унитарным государством, Россия – страна федеральная. Тем не менее, в Казахстане существует Сенат, в который входит два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан. Пятнадцать депутатов Сената назначаются президентом республики с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества.
Таким образом, несмотря на унитаризм, в РК на самом деле работает парламентский механизм федерального типа, что обеспечивает должный учет интересов регионов.
Что же касается местных органов власти, то для усиления их взаимодействия с центральной властью и обеспечения единства и координации их политики с общегосударственной, введен механизм согласования кандидатур акимов с Советом безопасности РК.
Российское федеральное государственное устройство требует еще более многогранной системы взаимоотношений Центра с регионами, чему должно послужить не только расширение полномочий Совета Федерации, но и введение механизмов диалога глав регионов с правительством, парламентом и президентом. Этим задачам должен послужить ряд мер, предусмотренных изменениями Конституции РФ.
Во-первых, это повышение статуса Государственного совета, в состав которого входят не представители регионов, как в Совет Федерации, а непосредственно полномочные представители президента России в федеральных округах и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, введением механизма назначения президентом прокуроров субъектов федерации после консультаций с Советом Федерации.
В-третьих, введением в Основной Закон положения о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти, а также фиксацией нормы о компенсации расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение.
В переводе с юридического на русский это означает, что государство отныне не будет оплачивать потуги регионов на «нэзалэжность». Это позволит преодолеть возникшие во времена Бориса Ельцина перекосы в распределении полномочий Центра и регионов, когда последним было предложено взять столько суверенитета, сколько они могут унести.
БРЕМЯ ГЕОПОЛИТИЧЕСКОГО ВЕСА
Уникальной чертой реформирования власти в РФ является введение целого ряда изменений, касающихся запрета на занятие государственных постов обладателями гражданства иностранных государств или других документов, дающих право на постоянное проживание в иностранных государствах.
Необходимость этих мер, по мнению российской стороны, обусловлена значительным санкционным и политическим давлением на РФ. Как считают в России, стремление добиться внеконкурентных экономических преимуществ выливается в преследования российских государственных служащих, руководства государственных концернов и представителей наиболее крупного бизнеса. Наличие же у них иностранного гражданства, распространит на них и нормы национального права государств, гражданами которых они являются. Казахстан, к счастью, не сталкивается с такими проблемами.
Кроме того, изменениями предусмотрена и «ресуверенизация» России, в соответствии с которой в текст Конституции вводится норма о действии в РФ лишь тех норм международного права, которые не вступают в противоречие с Конституцией РФ. В Казахстане приоритет международных норм над национальным законодательством действует и сейчас.
Использовался ли казахстанский опыт при подготовке конституционных изменений в России? Утверждать или опровергать это сложно. Объединенные общей судьбой, историей и этапами формирования постсоветской системы власти страны во многом схожи между собой, что отражается в схожести законодательных норм.
Кроме того, на данный момент известны лишь внесенные Президентом РФ законодательные предложения, а по тексту Конституции внесено около 200 предложений и поправок.
«Транзит власти» в Казахстане далеко не завершен, в России же предстоит длительный процесс принятия законов и подзаконных актов по реализации изменений в Конституцию.
ОСТАВИТЬ СВОЙ КОММЕНТАРИЙ