Демир Кадыров, эксперт: Децентрализация как инструмент. Противодействия узурпации власти

Дробление, потеря множественных частей некогда единого исторического народа, утрата единой самоидентификации «кыргыз» на просторах Евразии происходили не только под влиянием внешних факторов, но зачастую и в результате внутренних, основными из которых были не дальновидная внутренняя политика, чрезмерный перекос власти в сторону Центра и соответственно неоправданная борьба за единолидерство, приводившая к частным внутренним междоусобицам, раздорам и братоубийственным конфликтам.

Кыргызам вообще всегда была присуща традиция совещательной передачи полномочий из периферии в Центр, когда на сходе различных родовых территориальных представительств, путем открытой совещательной процедуры власть полностью или частично передавалась в Центр — выбранному на курултае хану.

Принцип совещательного равенства частично уступал место жесткому подчинению Центру как правило в преддверии или в периоды военных действий, что было естественным и оправданным, и ввело к необходимой консолидации народа, группированию его сил и ресурсов.

Но, как говориться: «единожды вкусив…». По окончанию внешней угрозы Центр уже с трудом возвращал власть. И случалось то, что должно было случиться — начинались внутренние разногласия между родовыми элитами.

Поэтому, как показывает история, в мирное время чрезмерная концентрация власти в Центре приводила исключительно к обратному результату – к резкому росту центробежной силы, к частым случаям неповиновения, непризнания и сопротивления Центру. Что в свою очередь приводило к внутренним неурядицам, размежеванию, дроблению, и как результат, к потери частей народа и территории.

С тех пор прошло много времени, но что изменилось…?

Опять регионализм, трайбализм, местничество. И эти проблемы у нас закончатся видимо лишь тогда, когда мы

децентрализуем центральную власть путём равномерного распределения прав, обязанностей и ответственности между Центром и регионами. Без этого мы уже завтра вновь окажемся на грани очередного развала государства. Мы разделимся на юг и север, на регионы.

Посмотрите внимательнее, на чём именно сконцентрировано сегодня недовольство местного населения в регионах. Народ на местах требует, чтобы без его согласия никто из Центра не распоряжался его землями, природными и другими ресурсами.

Сегодня народ уже не доверяет ни кому, кто за последние 30 лет крутится в Центральной власти. Общество видит, что все решения спускающиеся из Центра по назначению того или иного акима либо губернатора, проводятся лишь с одной целью — облегченного доступа чиновников из Центра к природным богатствам регионов, их бесконтрольной продажи иностранным компаниям и преступного их растранжиривания без малейшего обсуждения пожеланий местного населения. Поэтому местное население в регионах чувствует себя не просто обманутым, оно чувствует себя обкраденным во всех смыслах.

У народа украли всё — от возможно избирать местные административные власти до возможно участвовать в честном и открытом взаимном управлении природными богатствами страны.

Нам необходима конституционная административно-территориальная реформа. В связи с чем, предлагается завершить начатую ещё в 1994 году реформу перехода к двухуровневому государственному управлению на территориальном уровне:

Эти преобразования позволяет упростить систему управления, повысить ее качество, сократит расходы на их содержания, и самое главное приблизить услуги государства каждому гражданину страны.

Предлагается сократить областной и районный уровень государственного управления и вместо них создать аймаки (кантоны) по следующим причинам:

– в районах нет объектов государственной собственности, а также специальных государственных программ районного масштаба, которыми руководили бы районные администрации;

– районная государственная администрация не имеет право вмешиваться в деятельность предприятий, организаций, учреждений находящийся в частной собственности и муниципальной собственности;

– районная государственная администрация не занимается кадровой политикой и не участвуют в процессе формирования и распределения местного бюджета.

Таким образом, сегодня районные администрации, как орган государственной власти не играют значительной роли в обеспечении стабильности региона и решении вопросов в социально-экономической сфере.

На данном этапе развития областные государственные администрации показали себя очень слабой стороны. Им сегодня сложно справляться с возложенными на них задачами по осуществлению управления и контроля по причине отсутствия собственного бюджета, экономической, финансовой базы, территориальной разбросанности и отдаленности органов МСУ.

Отсюда возникает задача оптимизации и рационализации админстативно-территориального устройства страны таким образом, чтобы она позволяла упразднить все лишние, дублирующие друг друга уровни управления, без ущерба делу управляемости территориями.

Предлагается модель управления территориями, промежуточного между областью и районом в виде административного округа аймак (кантон) аналогичная территориальная управление с 1926 по 1939 год в нашей стране успешно реализован, на наш взгляд эта схема приемлема и сегодня.

Аймак должен создаваться в составе одного города, играющего роль культурно-административного и экономического центра округа и нескольких близлежащих районов. Самое главное гражданин там должен получить все необходимые государственные услуги, а размер аймака должен быть таким, чтобы гражданин мог по своим делам доехать до центра и вернутся назад в течение светового дня, включая территории отнесенные к труднодоступным и отдаленным.

Существует территориальная модель устройства предложенная экспертной группой, где предлагается образовать 13 административных округов-аймаков, с учетом гг.Бишкек и Ош в республике будет 15 аймаков.

Таким образом, вместо 7 областных, 26 городских, 40 районных государственных администраций будет образовано всего 14 окружных государственных администраций. При этом упраздняется около 1280 областных и районных подразделений. Взамен на окружном уровне будет создано около 600 структур, при этом все структуры аймака в т.ч. налоговая, казначейство, соцфонд, соцзащита и др. будут подчинены аймаку, руководящие кадры подразделений (кроме руководителей статкомитета, прокуратуры, СНБ, МВД) будут назначаться главой аймака по согласованию с соответствующим Министром. Тогда население аймака сможет получать все необходимые государственные услуги на месте и не будет, беспокоить Центральную власть.

1.Чуйский территориальный аймак в составе Кеминского, Чуйского, Ысык-Атинского и Аламединского районов с центром в городе Токмок. 406 т. чел.

2.Кара-Балтинский территориальный аймак в составе Сокулукского, Московского, Жайылского и Панфиловского районов с центром в городе Кара-Балта. 366 т.чел.

3.Нарынский территориальный аймак в составе Ат-Башинского, Ак-Талинского, Нарынского, Тогуз-Тороузского районов с центром в городе Нарын. 178 т.чел.

4.Иссык-Кульский территориальный аймак в составе Тонского, Иссык-Кульского, Джумгальского, Кочкорского районов и г.Чолпон-Ата с центром город Балыкчи. 213 т.чел.

5.Караколский территориальный аймак в составе Тюпского, Ак-Сууйского и Джеты- Огузского районов с центром город Каракол. 257 т.чел.

6.Бакай-Атинский территориальный аймак составе всех районов Таласской области с центром в городе Талас. 202 т.чел.

7.Токтогулский территориальный аймак в составе Токтогульского, Ноокенского районов, гг.Кара-Куль и Майлуу-Суу, с центром в городе Кара-Куль. 226 т.чел.

8.Джалал-Абадский территориальный аймак в составе Сузакского, Базаркоргонского районов, г.Кок-Жангак, с центром в городе Джалал-Абад. 425 т.чел.

9.Ак-Сыйский территориальный аймак в составе Ак-Сыйского, Ала-Букинского и Чаткальского районов, г.Таш-Комур с центром в городе Кербен. 229 т.чел.

10.Лейлекский территориальный аймак в составе Баткенского, Лейлекского районов и г.Сулукты с центром в городе Баткен. 199 т.чел.

11.Кызыл-Кийский территориальный аймак в составе Кадамжайского, Ноокатского, Араванского районов с центром в городе Кызыл-Кыя. 434 т.чел.

12.Каракулджинский территориальный аймак в составе Узгенского, Каракулджинского районов с центром в городе Узген. 275 т.чел.

13.Алайский территориальный аймак в составе Кара-Сууйского, Алайского, Чон-Алайского районов с центром в городе Кара-Суу. 384 т.чел.

14.Аймак города Ош, 350 т. чел.

15.Аймак города Манас (Бишкек) 850 т. чел.

Исходя из государственно-территориального деления на 15 аймаков, предполагается дальнейшее определение главных административно-политических и социально-экономических функций аймаков, т.е.:

-определение сущности исполнительской власти аймаков, ее полномочий, зоны ответственности, разграничение административных полномочий между исполнительской властью аймаков и Центра,

-определение сущности представительских функций аймаков, механизма представительства интересов аймака в Жогорку Кенеше, разграничение зоны ответственности и полномочий аймакского кенеша и Жогорку Кенеша, а также определение механизма их законотворческого взаимодействия;

-определение сути и структуры Центральной власти, полномочий и механизмов взаимодействия с местными органами власти (МСУ).

ВЕРТИКАЛЬ ВЛАСТИ ДОЛЖНА СТРОИТЬСЯ ПО ПРИНЦИПУ ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТ РЕГИОНОВ В ЦЕНТР, А НЕ НАОБОРОТ.

Сущность народовластия заключается в общественном контроле работы исполнительных органов. Ни какие общественные неправительственные организации, митинги и пикеты не могут заменить собой той функции народовластия, которая должна быть возложена на институты представительства от народа.

Для решения проблемы строительства истинного народовластия в стране и эффективного народного контроля за работой всей вертикали исполнительной ветви власти необходимо вернуть практику формирования вертикали законодательной власти посредством делегирования народных представителей.

Подмена института представительства народных представителей на институт избранников народа привела к тому, что в конце концов народные избранники перестали олицетворять собой народную власть. С утерей духа народовластия в законодательных органах, на которые и возложена задача контроля за работой исполнительной ветви власти, исполнительская власть все дальше и дальше стала отрываться от нужд народа и государства.

Результат безудержной коррупции в госучреждениях стал неизбежностью.

Согласно данной реформе государственного управления производится сокращение института избрания в представительные и исполнительские органы власти на местах и в Центре за счет укрепления института делегирования представительства.

1. Через институт избрания будут формироваться:

– айыльные кенеши,

– главы администраций территориальных аймаков,

– президент КР.

2. Через институт делегирования представительства будет формироваться:

– аймакский территориальный кенеш,

– Жогорку Кенеш,

Данное нововведение сегодня стало необходимостью по следующим причинам:

-несмотря на то, что в стране постоянно муссируется вопрос о «народовластии», на самом деле механизм народного управления государством не обеспечивается;

-поскольку институт народовластия отсутствует по причине истинного народного представительства в законодательные структуры власти, исполнительская власть все меньше контролируется обществом и все дальше дистанцируется от интересов государства

-между всеми уровнями представительских органов власти – айыльным кенешем, районным, Жогорку Кенешем отсутствует логическая законотворческая связь. На местах в большинстве своем депутаты местных кенешей оставались и до сих пор остаются не осведомленными об изменениях в законодательстве страны, совершенно не имеют представления о готовящихся и рассматриваемых в комитетах ЖК КР законопроектах и т.д.

-главный законотворческий орган страны оказался совершенно оторванным от законотворчества на местах, от местных бюджетов и в целом от социально-экономических нужд регионов,

-народ устал от такого количества выборных процессов в стране, что в целом подорвало уважение к самому институту избрания народных представителей, а это уже послужило одним из главных факторов апатичного отношения к выборам в стране в целом со стороны избирателей, снижения качества выборов и уровня активности в голосованиях. До 2010 года практически в течение 5 лет народ вовлекался в выборы айыльных кенешей, районных кенешей, Жогорку Кенеша и Президента КР. В таком положении более логичная и целесообразная норма выборов глав местных исполнительских администраций оказалась излишней.

-местные органы исполнительской власти практически превратились в «подателей заявок» в Минфин КР в целях выбивания финансирования тех или иных социальных, коммуникационных, экономических, образовательных, культурных и других проектов местного значения без малейшей возможности в законном порядке требовать исполнения своих бюджетных обязательств Минфином. Подобное положение привело к вопиющим фактам коррупции со стороны центральной власти по отношении к региональным проектам.

-большинство народных избранников Жогорку Кенеша редко появляются после своего избрания перед своими избирателями, и механизмов «давления» на избранников со стороны избирателей практически нет. Ранее действовала норма «отзыва депутат», но она была настолько неповоротливой, затратной по ресурсам и скандальной, что никогда де юре не работала. Таким образом, избранный депутат вообще оставался без ответа перед своими избирателями в случае недолжного исполнения своих функций, не выполнения своих обещаний перед избирателями и т.д. В данном случае отзыв делегата будет производиться на сессии, делегирующего органа.

-и многие другие проблемы.

Разрушение вертикали и горизонтали власти сегодня настолько явно, что само понятие власть фактически начинается вырисовываться лишь с уровня республиканского уровня, т.е. лишь с этапа формирования центральных органов власти. На местах самостоятельное функционирование власти во многом отсутствует.

Районные уровни, уровни айылокмоту и поселков не имеют осмысленной обратной связи ни между собой, ни с центральными министерствами. В этом смысле в стране наблюдается полное безвластие, нет четко определенных зон ответственности и инструментов взаимного влияния.

Для строительства более сбалансированной системы управления интересами региональных и республиканского бюджетов, искоренения коррупции, более широкого представительства полномочий регионов в Центре, необходимо строительство иной вертикали представительства интересов регионов в Центре. Такое представительство возможно, если ввести институт делегирования представительства. В принципе у нас в Кыргызстане для строительства государственной власти аймаков все готово, т.е. фундамент заложен. В КР уже есть опыт организации айыльных кенешей, айыл окмоту, районной и областной административной власти и кенешей.

В связи с чем, полное реформирование, восстановление и строительство вертикали власти в государстве должно начинаться с самых низов. При этом именно власть на местах – народная власть, становится источником реализации института народовластия: